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Processo Administrativo
Disciplinar & Ampla Defesa
3º Edição

 

Matéria
A Chave do Sucesso
Revista Prática Jurídica

Da incidência do princípio do informalismo nos procedimentos administrativos disciplinares

Miguel Ramos Campos

Por conta da incidência do princípio do informalismo na instância administrativo-disciplinar, torna-se possível a dispensa do atendimento dos rigores formalísticos para a prática de atos processuais, desde que, no entanto, seja respeitada a segurança procedimental e a certeza jurídica.

Significar dizer, em outras palavras, que o desatendimento da forma ou do revestimento exterior do ato exarado pelo agente público ou pela Administração Pública na instância disciplinar não pode e nem deve ser obstáculo para a defesa do agente, o andamento do processado e para a rápida solução do litígio e que, portanto, o atendimento de um rito ou de uma formalidade legal - num processo disciplinar - só deve ocorrer quando o legislador assim exigir expressamente, pois considerado como fundamental para sua validade, ou quando a certeza jurídica reclamar.

É certo dizer, por outro lado, que o princípio do informalismo não autoriza a dispensa de todas as formalidades e dos regramentos exigidos em lei. Por isso, aliás, é que a professora paulista Odete MEDAUAR (2005, p. 189) prefere denominar o princípio em exame como princípio do formalismo moderado.

 

Sumário: 1. Introdução; 2. O processo administrativo disciplinar: conceito e princípios informadores; 3. Princípio do informalismo ou formalismo moderado: conceito e alcance no processo administrativo disciplinar; 4. Conclusão; 5. Referências bibliográficas.

1. Introdução
O publicista Hely Lopes Meirelles (2004, p. 114) legou-nos o ensinamento de que o Estado brasileiro é dotado de poderes políticos, de natureza estrutural e orgânica, expressamente previstos no art. 2º da Constituição Federal e como corolário desses poderes o Estado possui poderes administrativos também conceituados como poderes instrumentais.

Os poderes administrativos ou instrumentais, segundo MEIRELLES (2004, p. 114) podem ser classificados:
“consoante a liberdade da Administração para a prática de seus atos, em poder vinculado e poder discricionário; segundo visem ao ordenamento da Administração ou à punição dos que a ela se vinculam, em poder hierárquico e poder disciplinar; diante de sua finalidade normativa, em poder regulamentar, e tendo em vista seus objetivos de contenção dos direitos individuais, em poder de polícia.”

Assim, o desempenho de qualquer atividade por parte da Administração Pública tem por finalidade concretizar a vontade da sociedade e quando essa “vontade geral” não é atendida por um agente público cabe a verificação do seu comportamento pelo Poder Judiciário ou pela própria Administração Pública.
Toda a atividade, portanto, da Administração Pública e, consequentemente, dos seus agentes, deve ser exercida em conformidade com a lei.  A lei, nesse sentido, nada mais é do que a materialização dos anseios da sociedade.

Conseqüência disso é que a Administração Pública, valendo-se do seu poder administrativo-disciplinar, tem o dever de instaurar um procedimento disciplinar para apuração do comportamento funcional do seu agente quando este, no exercício do seu múnus, afastar-se da legalidade.

Nesta singela exposição apenas nos interessa o controle da conduta do agente público pela própria Administração, mediante o processo disciplinar, mais especificamente sobre um dos princípios que o informam, o princípio do informalismo, ficando para outro momento o controle judicial dos atos da Administração Pública.
É através do processo administrativo disciplinar, espécie do gênero procedimento disciplinar, que o comportamento de um agente público sofre crivo da fiscalização interna, fiscalização essa que deve ser realizada por seus pares.  Nesse processo será investigada se a atuação do agente afastou-se ou não de sua finalidade última, o atendimento do interesse público.

O exercício de poder administrativo-disciplinar deve ocorrer, contudo, mediante o processo adequado, sendo assegurado ao agente investigado ou acusado, por força de expresso preceito constitucional [vide artigo 5º, incisos LIV e LV], o contraditório e a ampla defesa. 
Significa dizer que toda vez que um agente público, com a sua conduta - positiva [ação] ou negativa [omissão] - violar um dever jurídico-funcional, tem o administrador público o dever de instaurar um procedimento disciplinar.

Assim, em todo e qualquer processo administrativo, especialmente no procedimento disciplinar, deverão ser atendidos, para sua validade, os princípios da legalidade objetiva, da oficialidade, do informalismo, da publicidade dos atos, da verdade material, do contraditório e da ampla defesa.
Aqui, em função do corte epistemológico, apenas nos interessa o princípio do informalismo, também conhecido como formalismo moderado.

2. O processo administrativo disciplinar: conceitos e princípios informadores
O publicista Léo da Silva Alves (1999, p. 51) conceitua o processo administrativo disciplinar como “o instrumento utilizado na regra para viabilizar a aplicação de sanções disciplinares, no âmbito da Administração Pública direta, autárquica, ou no seio das fundações públicas.”

Semelhante é o conceito dado pelo professor Diógenes Gasparini (1995, p. 572-573) para quem o processo administrativo disciplinar é o “instrumento formal, instaurado pela Administração Pública, para a apuração das infrações e aplicação das penas correspondentes aos servidores, seus autores.”
O processo administrativo disciplinar, como toda a manifestação de vontade da Administração Pública, sofre a influência não só dos princípios constitucionais previstos expressamente no caput do artigo 37 [legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência], como também, como gizado alhures, dos princípios da ampla defesa, do contraditório e do devido processo legal, indicados no artigo 5º, incisos LIV e LV, dessa mesma Carta Política.

Além desses princípios expressos e outros imanentes no texto constitucional, há outros princípios infraconstitucionais que também informam o processo administrativo disciplinar, conforme doutrina do professor Rafael SÁNCHES VÁZQUEZ (2004, p. 98): “[...] qualquer princípio geral de caráter normativo que estiver em consonância com o espírito do sistema pode ser utilizado no processo administrativo disciplinar com o fito de lhe dar sentido ou integração.” [tradução livre]

Para esse administrativista (SÁNCHES VÁZQUEZ, 2004, p.  98) os princípios que regem o processo administrativo são os da “legalidade objetiva, do devido processo, da segurança jurídica, gratuidade, celeridade, economia, simplicidade, eficácia e eficiência, publicidade, boa-fé, descentralização, desconcentração e, finalmente, da coordenação.”

Celso Antônio Bandeira de Mello (1998, p. 461-462), por seu turno, lecionando sobre o tema, relacionou, com maestria singular, os princípios que norteiam a instância administrativo-disciplinar brasileira, a saber: (I) princípio da audiência do interessado; (II) princípio da acessibilidade aos elementos do expediente; (III) princípio da ampla instrução probatória; (IV) princípio da motivação; (V) princípio de revisibilidade; (VI) princípio da representação e assessoramento; (VII) princípio da lealdade e boa-fé; (VIII) princípio da verdade material; (IX) princípio da oficialidade; (X) princípio da gratuidade e o (XI) princípio do informalismo.

Não se pode perder de vista que para esse doutrinador (MELLO, 1987, p. 230) princípio é o “mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para a sua exata compreensão e inteligência”.
Para Hely Lopes Meirelles (2004, p. 661) o rol de princípios informadores do processo administrativo são apenas os da “legalidade objetiva, oficialidade, do informalismo, da verdade material e o da garantia de defesa.”

Diogo de Figueiredo Moreira Neto (1999, p. 442-443), comentando o assunto, registrou a seguinte situação:
“Os processos administrativos ressentem-se, no Brasil, da falta de regras gerais que lhe dêem consistência e segurança. A atomização de princípios e de normas aplicáveis nas três ordens federativas só causa tumultos e indefinições que a ninguém aproveitam, dificultando a plena observância da garantia constitucional do ‘devido processo legal’, nas hipóteses que envolvam a liberdade e os bens dos administrados (art. 5º, LIV).”

Como se vê o rol dos princípios informadores do processo administrativo disciplinar era apresentado de acordo com perspectiva ontológica de cada doutrinador até, pelo menos, o advento da Lei Federal nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999.
O estabelecimento de normas gerais (JUSTEN FILHO, 2008, p. 222) e a definição dos princípios informadores do processo administrativo, através da Lei Federal nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, concretizou a idéia de sua codificação, idéia essa já existente desde o século passado, segundo relata a professora Odete Medauar (2006, p. 155), destacando em seu magnífico compendio de Direito Administrativo que o renomado jurista Themístocles Brandão Cavalcanti teria apresentado, em 1938, um anteprojeto de Código, publicado na Revista do Serviço Público.

Apenas a guisa de ilustração, merece registro o fato de que em 2009, o então Chefe do Poder Executivo do Estado do Paraná, sentindo a necessidade de codificação do processo disciplinar, convocou a Chefia da Procuradoria Geral do Estado para que elaborasse um anteprojeto de lei buscando a um só momento solver as lacunas existentes na legislação estadual de regência [de 1970] e promover a atualização de seus dispositivos frente à nova ordem constitucional.

O ora subscritor, em cumprimento à solicitação superior, apresentou, após exaustivo estudo, contando com a valiosa colaboração revisional do publicista Claudio Rozza, um anteprojeto de lei que recebeu a denominação de “Estatuto Disciplinar do Funcionalismo Público Estadual”. Esse anteprojeto tinha [e ainda tem!] a pretensão de servir de guia não só para os membros das comissões sindicantes e de processos administrativos disciplinares, mas também para os agentes públicos investigados e já formalmente acusados, contendo claras e objetivas regras sobre a condução de todos os atos e fases da instância disciplinar.  Esse anteprojeto, no entanto, ainda tramita pelos órgãos da Administração Pública Estadual e, em tempo oportuno, acredita-se que seja encaminhado à apreciação do Parlamento Estadual.

3. Princípio do informalismo ou formalismo moderado: conceito e alcance no processo administrativo disciplinar
O princípio do informalismo ou formalismo moderado, alvo de nossa sucinta análise, informa, assim como os demais princípios anteriormente elencados, os procedimentos disciplinares, auxiliando o agente público investigado ou acusado na realização dos seus atos processuais. Esse princípio, a nosso sentir, também pode ser aproveitado pela própria Administração Pública quando se depara com falhas na sistematização legal dos procedimentos internos, mas desde que não inviabilize a realização de sua destinação (JUSTEN FILHO, 2008, p. 225), indo além, portanto, do preconizado pela doutrina do professor Agustín GORDILLO (2006, IX-8/IX-23-30).

O princípio do informalismo ou do formalismo moderado está expressamente previsto, como antes citado, no artigo 22 da Lei Federal nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, cujo teor é o seguinte: “Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir.”
Diz-se que a inspiração do legislador federal partiu das disposições do artigo 154 do Código de Processo Civil: “Os atos e termos processuais não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir, reputando-se válidos os que, realizados de outro modo, lhe preencham a finalidade essencial.”

Por conta da incidência do princípio do informalismo na instância administrativo-disciplinar, torna-se possível a dispensa do atendimento dos rigores formalísticos para a prática de atos processuais, desde que, no entanto, seja respeitada a segurança procedimental e a certeza jurídica.

Significar dizer, em outras palavras, que o desatendimento da forma ou do revestimento exterior do ato exarado pelo agente público ou pela Administração Pública na instância disciplinar não pode e nem deve ser obstáculo para a defesa do agente, o andamento do processado e para a rápida solução do litígio e que, portanto, o atendimento de um rito ou de uma formalidade legal - num processo disciplinar - só deve ocorrer quando o legislador assim exigir expressamente, pois considerado como fundamental para sua validade, ou quando a certeza jurídica reclamar.

É certo dizer, por outro lado, que o princípio do informalismo não autoriza a dispensa de todas as formalidades e dos regramentos exigidos em lei. Por isso, aliás, é que a professora paulista Odete MEDAUAR (2005, p. 189) prefere denominar o princípio em exame como princípio do formalismo moderado. Confira-se o seu exímio magistério:
“Na verdade, o princípio do formalismo moderado consiste, em primeiro lugar, na previsão de ritos e formas simples, suficientes para propiciar um grau de certeza, segurança, respeito aos direitos dos sujeitos, contraditório e a ampla defesa. Em segundo lugar, se traduz na exigência de interpretação flexível e razoável quanto a formas, para evitar que essas sejam vistas como fim em si mesmas, desligadas das verdadeiras finalidades do processo”.

Aliado ao princípio do informalismo está o princípio ne pas de nullité sans grief que informa o processo criminal.
Transportando o princípio pas de nullité sans grief para o processo disciplinar, tem-se que para a eventual declaração de nulidade de um processo administrativo disciplinar é necessária a comprovação do prejuízo experimentado pela defesa do agente público ou para a própria Administração.

Sobre o tema, doutrina Fernando da Costa TOURINHO FILHO (1995, p. 115) que em nosso ordenamento jurídico [criminal] adotou-se a simplificação do rigorismo formal através do princípio pas de nullité sans grief.  Por esse princípio torna-se possível o reconhecimento da inexistência de nulidade se não houver prejuízo para a parte acusada.  Ainda, segundo o magistério desse doutrinador, “para que o ato seja declarado nulo é preciso que haja, entre a sua imperfeição ou atipicidade e o prejuízo às partes, um nexo efetivo e concreto. Se, a despeito de imperfeito, o ato atingiu o seu fim, sem acarretar-lhes prejuízo, não há cuidar-se de nulidade".

A jurisprudência dos Tribunais Superiores [Superior Tribunal de Justiça e Supremo Tribunal Federal] é firme no sentido de que a nulidade do processo administrativo disciplinar só é declarável quando restar evidente a ocorrência de prejuízo à defesa do servidor acusado.

É assente, de modo geral, que a informalismo afasta a processualística, mas esse afastamento é, é, em verdade, relativo, na esteira, como visto, dos ensinamentos da professora paulista Odete MEDAUAR (2005, p. 189).
O saudoso professor MEIRELLES (2004, p. 662-663), sobre essa matéria, legou-nos o seguinte ensinamento: "o processo administrativo deve ser simples, despido de exigências formais excessivas, tanto mais que a defesa pode ficar a cargo do próprio administrado, embora nem sempre familiarizado com os meandros processuais".

A publicista Maria Sylvia Zanella DI PIETRO (1993, p. 348) leciona, quanto ao princípio do informalismo ou de “obediência à forma e aos procedimentos”, que: "sua aplicação é muito mais rígida no processo judicial do que no administrativo; por isso mesmo, em relação a este, costuma-se falar em princípio do informalismo".

Para DI PIETRO, o informalismo não significa o afastamento da formalidade ou da adoção do rito, pelo contrário; o processo administrativo é formal no sentido de que deve ser reduzido a escrito e conter documentado tudo aquilo que ocorre no seu desenvolvimento; é informal no sentido de que não está sujeito a formas rígidas.

Certo é dizer que o formalismo, próprio do direito processual civil, busca a um só momento limitar o arbítrio do julgador e ordenar os atos processuais, de modo a promover a igualdade das partes e conferir maior eficiência ao processo.
Esse formalismo, no entanto, em matéria de processo administrativo, sofre flexibilização fazendo com que seja possível ao administrado ou ao agente público investigado ou acusado o acesso a um processo simples, claro seqüencial e célere, dispensando, inclusive, a sua representação por um profissional do Direito.

Tanto é assim que o plenário do Supremo Tribunal Federal aprovou, por votação unânime, no ano de 2008, a Súmula Vinculante nº 5ª, estabelecendo que nos processos administrativos disciplinares é dispensável a realização da defesa técnica do acusado por um advogado.
Se no processo civil o Estado-Juiz busca a verdade formal, no processo administrativo o Estado-administrador busca a verdade material ou real, de modo que lhe seja possível exercer o autocontrole da legalidade dos atos dos seus agentes.

4. Conclusão
Com efeito, tem-se que o princípio do informalismo ou formalismo moderado, no processo administrativo disciplinar, tem aplicação quando trata de pequenas distorções 'de forma' nos atos praticados nos processos administrativos disciplinares, tornando possível a dispensação de um rito exato ou de excessivo apego às formalidades, devendo ser observado, todavia, uma lógica mínima.

Incumbe, assim, ao administrador público seguir um procedimento que seja adequado à finalidade pretendida, dispensando formalidades obsoletas e que em nada contribuem para o deslinde da controvérsia administrativa.

Diógenes GASPARINI (1995, p. 561-563) adverte, no entanto, que o informalismo não pode servir de pretexto para a existência de um processo administrativo mal-estruturado e pessimamente constituído, em que não se obedeça à ordenação e à cronologia dos atos praticados.

A ausência de rigidez no cumprimento das formalidades não pode favorecer apenas o administrado ou o agente público investigado ou acusado, mas também a própria Administração Pública, em razão das eventuais falhas na sistematização legal dos procedimentos disciplinares.

Enfim, nos processos administrativos disciplinares, questões formais de pouca ou nenhuma importância que não afetem a certeza jurídica e a segurança procedimental não devem ser motivo para a invalidação da instância administrativo-disciplinar.

 

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Miguel Ramos Campos,
Procurador do Estado do Paraná
Advogado especializado em Direito Público com ênfase em Direito Constitucional, Administrativo, Disciplinar, Penal e Tributário