SUMÁRIO: CONSULTA. POSSIBILIDADE DE PAGAMENTO DE ABONO PERMANÊNCIA PARA SERVIDORES OU MAGISTRADOS, QUANDO IMPLEMENTADOS OS REQUISITOS PARA APOSENTADORIA COM BASE NA REGRA DO ART. 3º DA EMENDA CONSTITUCIONALNº 47/2005, NO CASO DE OPÇÃO POR PERMANECER NA ATIVIDADE. VIABILIDADE JURÍDICO-NORMATIVA DO OBJETO DA CONSULTA. INFORMAÇÃO AO CONSULENTE.
Segundo a autoridade consulente, a dúvida suscitada pela Presidência do Tribunal Regional do Trabalho da 14ª Região, reside no fato de que, muito embora a Emenda Constitucional nº 41/2003 tenha instituído o abono de permanência aos servidores que, tendo completado as exigências para aposentadoria voluntária previstas no art. 40, inciso III, da Constituição Federal, optassem por permanecer em atividade, a redação do art. 3º da Emenda Constitucional 47/2005 ‘somente abrange a concessão de aposentadoria, haja vista que este dispositivo não autoriza o pagamento do abono de permanência’ e, assim, ocorreria ‘ausência de previsão constitucional para pagamento do abono de permanência – ao servidor/magistrado que implemente os requisitos de aposentadoria voluntária previstos no art. 3º da EC nº 47/2005’, contrariando ‘a própria natureza jurídica dessa vantagem’.
3. Ainda segundo o consulente, ‘a PEC nº 418/2009, de autoria da Deputada Andreia Zito, elaborada para o fim de possibilitar a concessão de abono de permanência ao servidor que preencha
os requisitos do art. 3º da EC nº 47/2005, objetiva corrigir essa distorção’, bem como ‘a Orientação Normativa MPS/SPS nº 2/2009 (DOU 2/4/2009) possibilita essa concessão, nos termos do seu art. 86, § 2º’.
4. Salienta também que o TCU, por meio do Acórdão 698/2010-Plenário, ‘já manifestou posicionamento no sentido de que o legislador constitucional, ao criar a figura do abono de
permanência, no âmbito da Emenda Constitucional nº 41/2003, teve a intenção de estendê-la a todas as hipóteses de aposentadoria voluntária vigentes à época, seja em âmbito constitucional, seja em
âmbito legal, em respeito ao direito adquirido até então’, criando uma ‘forma de incentivo para que o servidor permaneça em atividade, retardando a aposentadoria em contrapartida à inexigibilidade de
pagamento da contribuição previdenciária’, de modo a se ‘contar com uma força de trabalho geralmente mais capacitada e experimentada na atividade’, de modo que ‘adotar uma interpretação
restritiva dos dispositivos constitucionais que regulam a questão seria caminhar no sentido de apequenar a eficácia do instituto do abono de permanência, contrastando com a própria finalidade
dos ditames presentes na Carta Magna’.
Exame de admissibilidade:
5. De acordo com o art. 264, inciso V, do Regimento Interno do TCU, encontram-se entre
as autoridades aptas a formular consulta a este Tribunal os presidentes de tribunais superiores, o que
abrange o consulente.
6. O mesmo artigo prevê, em seu § 1º, que as consultas ‘devem conter a indicação precisa
do seu objeto, ser formuladas articuladamente e instruídas, sempre que possível, com parecer do
órgão de assistência técnica ou jurídica da autoridade consulente’. No presente caso, verifica-se
que o objeto está precisamente indicado e a consulta está formulada de forma articulada. Por outro lado,
não consta dos autos parecer do órgão de assistência técnica ou jurídica, o que, entretanto, não
inviabilizaria seu atendimento, uma vez que o comando regimental não o torna obrigatório, ante a
utilização da expressão ‘sempre que possível’.
7. Por fim, o § 2º do mesmo artigo exige a demonstração da ‘pertinência temática da
consulta às respectivas áreas de atribuição das instituições que representam’. No caso em exame, o
Conselho Superior da Justiça do Trabalho, nos termos do art. 111-A, § 2º, inciso II, da Constituição
Federal, funciona junto ao Tribunal Superior do Trabalho e tem por atribuição ‘a supervisão
administrativa, orçamentária, financeira e patrimonial da Justiça do Trabalho de primeiro e segundo
graus, como órgão central do sistema, cujas decisões terão efeito vinculante’. À luz do art. 1º de seu
regimento interno, em que pese a subordinação hierárquica aos dirigentes dos órgãos em cuja
estrutura estejam respectivamente integrados, os serviços relativos a atividades na área de gestão de
pessoas no âmbito da Justiça do Trabalho sujeitam-se à orientação normativa, supervisão técnica e
fiscalização específica do CSJT, demonstrando o atendimento ao requisito do art. 264, § 2º, do
Regimento Interno do TCU.
Exame Técnico:
8. O texto original do art. 40 da Constituição Federal vigorou até 15/12/1998 com a
seguinte redação (grifos ausentes no original):
‘Art. 40. O servidor será aposentado:
I – por invalidez permanente, sendo os proventos integrais quando decorrentes de acidente em
serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei, e proporcionais nos demais casos;
II – compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de
serviço;
III – voluntariamente:
a) aos trinta e cinco anos de serviço, se homem, e aos trinta, se mulher, com proventos integrais;
b) aos trinta anos de efetivo exercício em funções de magistério, se professor, e vinte e cinco, se
professora, com proventos integrais;
c) aos trinta anos de serviço, se homem, e vinte e cinco, se mulher, com proventos proporcionais a
esse tempo;
d) aos sessenta e cinco anos de idade, se homem, e aos sessenta, se mulher, com proventos
proporcionais ao tempo de serviço.
§ 1º Lei complementar poderá estabelecer exceções ao disposto no inciso III, ‘a’ e ‘c’.
(...) § 3º O tempo de serviço público federal, estadual ou municipal será computado integralmente
para os efeitos de aposentadoria e de disponibilidade’.
9. Sob essa redação, o único requisito para fins de aposentadoria era o tempo de serviço
de 35 anos (homens) ou 30 anos (mulheres), não se falando em tempo de contribuição ou idade
mínima. Além disso, era possível requerer aposentadoria com proventos proporcionais ao tempo de
serviço a partir de cinco anos antes do prazo para fazer jus à percepção de proventos integrais.
Em síntese, existiam três tipos de aposentadoria: por invalidez permanente (com proventos integrais
ou proporcionais ao tempo de serviço), compulsória (com proventos proporcionais ao tempo de
serviço) e voluntária (com proventos integrais ou proporcionais ao tempo de serviço). Com a
publicação da Emenda Constitucional nº 20, de 16/12/1998, foram introduzidas, entre outras, as
seguintes modificações (grifos ausentes no original):
‘Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter
contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.
§ 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão
aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma do § 3º:
I – por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto
se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei;
II – compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de
contribuição;
III – voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no
serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições:
a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinquenta e cinco anos de
idade e trinta de contribuição, se mulher;
b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos
proporcionais ao tempo de contribuição.
(...) § 3º Os proventos de aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão calculados com base
na remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria e, na forma da lei, corresponderão à totalidade da remuneração.
§ 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria
aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados os casos de atividades exercidas
exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidos em lei complementar.
§ 5º Os requisitos de idade e de tempo de contribuição serão reduzidos em cinco anos, em relação
ao disposto no § 1º, III, ‘a’, para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções
de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio.
(...) § 9º O tempo de contribuição federal, estadual ou municipal será contado para efeito de
aposentadoria e o tempo de serviço correspondente para efeito de disponibilidade.
§ 10. A lei não poderá estabelecer qualquer forma de contagem de tempo de contribuição fictício.
(...) § 12. Além do disposto neste artigo, o regime de previdência dos servidores públicos titulares
de cargo efetivo observará, no que couber, os requisitos e critérios fixados para o regime geral de previdência social’.
10. A partir daí, não mais se falava em tempo de serviço, e sim tempo de contribuição, e
novos requisitos para aposentadoria voluntária foram inseridos: mínimo de dez anos no serviço
público, cinco anos no cargo e idade de 60 anos (homens) ou 55 anos (mulheres). Aposentadoria com
proventos proporcionais ao tempo de contribuição poderia ser requerida ao atingir a idade de 65 anos (homens)
ou 60 anos (mulheres). Foi banida qualquer espécie de contagem de tempo de
contribuição fictício (como a contagem em dobro de períodos de licença-prêmio não usufruídos,
anteriormente prevista na Lei nº 8.112/1990) e os proventos de aposentadoria eram calculados com
base na totalidade da remuneração do servidor. Em suma, continuaram a existir três tipos de
aposentadoria: por invalidez permanente (com proventos integrais ou proporcionais ao tempo de
contribuição), compulsória (com proventos proporcionais ao tempo de contribuição) e voluntária
(com proventos integrais ou proporcionais ao tempo de contribuição), tendo este último tipo novo
requisito adicional de idade.
11. Além disso, os arts. 3º e 4º da EC nº 20/1998 estabeleciam (grifos ausentes no
original):
‘Art. 3º É assegurada a concessão de aposentadoria e pensão, a qualquer tempo, aos servidores
públicos e aos segurados do regime geral de previdência social, bem como aos seus dependentes, que, até a
data da publicação desta Emenda [ou seja, 16/12/1998], tenham cumprido os requisitos para a obtenção destes
benefícios, com base nos critérios da legislação então vigente.
§ 1º O servidor de que trata este artigo, que tenha completado as exigências para aposentadoria
integral e que opte por permanecer em atividade fará jus à isenção da contribuição previdenciária até
completar as exigências para aposentadoria contidas no art. 40, § 1º, III, “a”, da Constituição Federal [ou
seja, até a idade de 60 anos (homens) ou 55 anos (mulheres) e tempo de contribuição de 35 anos (homens) ou
30 anos (mulheres)].
(...) § 3º São mantidos todos os direitos e garantias assegurados nas disposições constitucionais
vigentes à data de publicação desta Emenda [ou seja, 16/12/1998] aos servidores e militares, inativos e
pensionistas, aos anistiados e aos ex-combatentes, assim como àqueles que já cumpriram, até aquela data, os
requisitos para usufruírem tais direitos, observado o disposto no art. 37, XI, da Constituição Federal [ou seja,
observância do teto remuneratório].
Art. 4º Observado o disposto no art. 40, § 10, da Constituição Federal [ou seja, vedação de
contagem de tempo de contribuição fictício], o tempo de serviço considerado pela legislação vigente para efeito
de aposentadoria, cumprido até que a lei discipline a matéria, será contado como tempo de contribuição’.
12. Com isso, aqueles que já tivessem cumprido todos os requisitos para aposentadoria
voluntária com base em legislação pretérita tiveram seu direito assegurado e, caso permanecessem
em atividade, ficariam isentos de contribuição previdenciária até completarem a idade e o tempo de
contribuição mínimos estabelecidos na nova regra.
13. Tais regras vigoraram até 31/12/2003, quando foi publicada a Emenda Constitucional
nº 41/2003, que trouxe, entre outras, as seguintes inovações ao art. 40 da CF (grifos ausentes no
original):
‘Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter
contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e
dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.
§ 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão
aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos §§ 3º e 17:
I – por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto
se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei;
(...) § 3º Para cálculo dos proventos de aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão
consideradas as remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência de que
tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei.
(...) § 17. Todos os valores de remuneração considerados para o cálculo do benefício previsto no §
3º serão devidamente atualizados, na forma da lei.
§ 18. Incidirá contribuição sobre os proventos de aposentadorias e pensões concedidas pelo
regime de que trata este artigo que superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral
de previdência social de que trata o art. 201 [ou seja, regime geral, de caráter contributivo e filiação obrigatória],
com percentual igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos.
§ 19. O servidor de que trata este artigo que tenha completado as exigências para aposentadoria
voluntária estabelecidas no § 1º, III, ‘a’ [ou seja, mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público,
cinco anos no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, 60 anos de idade e 35 anos de contribuição, se homem,
55 anos de idade e 30 anos de contribuição, se mulher], e que opte por permanecer em atividade fará jus a
um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências
para aposentadoria compulsória contidas no § 1º, II [ou seja, 70 anos de idade].’
14. Com isso, ficou assente que os servidores (incluídos os inativos e pensionistas) seriam
contribuintes obrigatórios, e não mais seria considerada a totalidade da remuneração na atividade
para fins de cálculo de proventos, e sim aquelas utilizadas como base para as contribuições,
devidamente atualizadas. Se, por um lado, os servidores aposentados deixaram de ser isentos de
contribuição previdenciária, por outro, como forma de desestímulo a aposentadorias precoces, foi
instituído o abono de permanência (e não mais isenção de contribuição previdenciária),
correspondente ao valor da contribuição previdenciária do servidor enquanto permanecesse em
atividade (e não mais até completar a idade mínima para a regra geral). Assim, continuaram a ser
previstos três tipos de aposentadoria: por invalidez permanente (com proventos integrais ou
proporcionais ao tempo de contribuição), compulsória (com proventos proporcionais ao tempo de
contribuição) e voluntária (com proventos integrais ou proporcionais ao tempo de contribuição), de
modo que àqueles que tivessem preenchido os requisitos para este último tipo e optassem por
permanecer em atividade seria devido o abono de permanência.
15. Além dessas alterações ao texto constitucional, a mesma EC nº 41/2003 estabeleceu
em seu art. 2º uma alternativa à regra geral acima descrita (grifos ausentes no original):
‘Art. 2º Observado o disposto no art. 4º da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de
1998 [ou seja, contagem do tempo de serviço como tempo de contribuição, enquanto a lei não disciplinasse a matéria],
é assegurado o direito de opção pela aposentadoria voluntária com proventos calculados de acordo com o art. 40, §§ 3º e 17,
da Constituição Federal [ou seja, considerando as remunerações utilizadas como base para as contribuições previdenciárias,
devidamente atualizadas], àquele que tenha ingressado regularmente em cargo efetivo na Administração Pública direta,
autárquica e fundacional, até a data de publicação daquela Emenda [ou seja, 16/12/1998], quando o servidor, cumulativamente:
I – tiver cinquenta e três anos de idade, se homem, e quarenta e oito anos de idade, se mulher;
II – tiver cinco anos de efetivo exercício no cargo em que se der a aposentadoria;
III – contar tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de:
a) trinta e cinco anos, se homem, e trinta anos, se mulher; e
b) um período adicional de contribuição equivalente a vinte por cento do tempo que, na data de
publicação daquela Emenda [ou seja, 16/12/1998], faltaria para atingir o limite de tempo constante da alínea ‘a’ deste inciso.
§ 1º O servidor de que trata este artigo [ou seja, aquele que tenha ingressado regularmente em
cargo efetivo na Administração Pública direta, autárquica e fundacional, até a data de publicação da Emenda Constitucional nº 20/1998,
ou seja, 16/12/1998] que cumprir as exigências para aposentadoria na forma do caput terá os seus proventos de inatividade reduzidos
para cada ano antecipado em relação aos limites de idade estabelecidos pelo art. 40, § 1º, III, ‘a’, e § 5º da Constituição Federal
[ou seja, mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público, cinco anos no cargo efetivo em que se der a aposentadoria
60 anos de idade e 35 de contribuição, se homem, e 55 anos de idade e 30 anos de contribuição, se mulher, com redução nos requisitos de idade
e tempo de contribuição em cinco anos para professor com tempo de serviço exclusivamente em funções de magistério na educação infantil
e nos ensinos fundamental e médio], na seguinteproporção:
I – três inteiros e cinco décimos por cento, para aquele que completar as exigências para
aposentadoria na forma do caput até 31 de dezembro de 2005;
II – cinco por cento, para aquele que completar as exigências para aposentadoria na forma do
caput a partir de 1º de janeiro de 2006.
(...) § 5º O servidor de que trata este artigo [ou seja, aquele que tenha ingressado regularmente em
cargo efetivo na Administração Pública direta, autárquica e fundacional, até a data de publicação da Emenda
Constitucional nº 20/1998, ou seja, 16/12/1998], que tenha completado as exigências para aposentadoria voluntária
estabelecidas no caput [ou seja, mínimo de cinco anos de efetivo exercício no cargo em que se der a aposentadoria,
53 anos de idade e 35 anos de contribuição, se homem, ou 48 anos de idade e 30 anos de contribuição, se mulher
e período adicional de contribuição equivalente a 20% do tempo que faltava para completar o tempo de contribuição
normal na Emenda Constitucional nº 20/1998] e que opte por permanecer em atividade, fará jus a um abono de
permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências
para aposentadoria compulsória contidas no art. 40, § 1º, II, da Constituição Federal [ou seja, 70 anos de idade]’.
16. Com isso, foi estabelecida uma regra de transição e àqueles por ela abrangidos foi
estendido o direito ao abono de permanência, mantendo o sentido do texto constitucional: o estímulo dado
aos que preencham os requisitos para aposentadoria voluntária, no sentido de postergá-la.
17. Adicionalmente, o art. 3º da mesma EC nº 41/2003 previa (grifos ausentes no original):
‘Art. 3º É assegurada a concessão, a qualquer tempo, de aposentadoria aos servidores públicos,
bem como pensão aos seus dependentes, que, até a data de publicação desta Emenda [ou seja, 31/12/2003],
tenham cumprido todos os requisitos para obtenção desses benefícios, com base nos critérios da legislação então vigente.
§ 1º O servidor de que trata este artigo [ou seja, o servidor público que, até a data de publicação
da Emenda Constitucional nº 41/2003, ou seja, 31/12/2003, tenha cumprido todos os requisitos para obtenção
de aposentadoria com base nos critérios da legislação então vigente] que opte por permanecer em atividade
tendo completado as exigências para aposentadoria voluntária e que conte com, no mínimo, vinte e cinco anos
de contribuição, se mulher, ou trinta anos de contribuição, se homem, fará jus a um abono de permanência
18. Em tal caso, não se trata de uma regra de transição, pois os servidores aqui referidos
já haviam cumprido as exigências para aposentadoria voluntária com base em legislação pretérita
(que poderia considerar apenas o tempo de serviço), e sim de uma forma de estender-lhes a
possibilidade de percepção do abono de permanência, desde que preenchessem o requisito de tempo
de contribuição mínimo (e não de serviço). Ainda nesse caso, o sentido de atribuir o abono de
permanência aos servidores com direito à aposentadoria voluntária foi mantido.
19. O art. 6º da EC nº 41/2003 também estabeleceu como alternativa (grifos ausentes no
original):
‘Art. 6º Ressalvado o direito de opção à aposentadoria pelas normas estabelecidas pelo art. 40 da
Constituição Federal ou pelas regras estabelecidas pelo art. 2º desta Emenda, o servidor da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, que tenha
ingressado no serviço público até a data de publicação desta Emenda [ou seja, 31/12/2003] poderá
aposentar-se com proventos integrais, que corresponderão à totalidade da remuneração do servidor
no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, na forma da lei, quando, observadas as reduções de
idade e tempo de contribuição contidas no § 5º do art. 40 da Constituição Federal [ou seja, de cinco anos
para funções exclusivamente de magistério na educação infantil e nos ensinos fundamental e médio],
vier a preencher, cumulativamente, as seguintes condições:
I – sessenta anos de idade, se homem, e cinquenta e cinco anos de idade, se mulher;
II – trinta e cinco anos de contribuições, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher;
III – vinte anos de efetivo exercício no serviço público; e
IV – dez anos de carreira e cinco anos de efetivo exercício no cargo em que se der a
aposentadoria’.
20. Essa regra de transição, oferecida àqueles que, em 31/12/2003, tivessem vinte anos de
serviço público, dez anos na carreira e cinco no cargo, não representava qualquer redução na idade
ou no tempo de contribuição, mas a possibilidade de terem seus proventos correspondentes à
remuneração na atividade.
21. Nova modificação ocorreu em 6/7/2005, quando foi publicada a Emenda
Constitucional nº 47/2005, que trouxe as seguintes alterações ao art. 40 do texto magno:
‘(...) § 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de
aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores:
I – portadores de deficiência;
II – que exerçam atividades de risco;
III – cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a
integridade física.
(...) § 21. A contribuição prevista no § 18 deste artigo [ou seja, sobre valores superiores aos
benefícios do regime geral de previdência social] incidirá apenas sobre as parcelas de proventos de
aposentadoria e de pensão que superem o dobro do limite máximo estabelecido para os benefícios do
regime geral de previdência social de que trata o art. 201 desta Constituição, quando o beneficiário,
na forma da lei, for portador de doença incapacitante’.
22. Não houve qualquer modificação nos requisitos para aposentadoria voluntária, exceto
para os servidores ali especificados. Por outro lado, seu art. 3º reza (grifos ausentes no original):
‘(...) Art. 3º Ressalvado o direito de opção à aposentadoria pelas normas estabelecidas pelo art. 40
da Constituição Federal [ou seja, mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público, cinco anos no
cargo efetivo em que se der a aposentadoria, 60 anos de idade e 35 de contribuição, se homem, e 55 anos
de idade e 30 anos de contribuição, se mulher] ou pelas regras estabelecidas pelos arts. 2º e 6º da
Emenda Constitucional nº 41, de 2003 [ou seja, mínimo de cinco anos de efetivo exercício no cargo em
que se der a aposentadoria, 53 anos de idade e 35 anos de contribuição, se homem, 48 anos de idade
e 30 anos de contribuição, se mulher, e período adicional de contribuição equivalente a 20% do tempo
que faltava para completar o tempo de contribuição normal na Emenda Constitucional nº 20/1998 ou
ingresso no serviço público até 31/12/2003 e mínimo de vinte anos de serviço público efetivo, dez anos de carreira e cinco anos de
efetivo exercício no cargo em que se der a aposentadoria, 60 anos de idade e 35 anos de contribuição,
se homem, ou 55 anos de idade e 30 anos de contribuição, se mulher], o servidor da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, que tenha ingressado
no serviço público até 16 de dezembro de 1998 poderá aposentar-se com proventos integrais, desde que preencha, cumulativamente, as seguintes condições:
I – trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher;
II – vinte e cinco anos de efetivo exercício no serviço público, quinze anos de carreira e cinco anos
no cargo em que se der a aposentadoria;
III – idade mínima resultante da redução, relativamente aos limites do art. 40, § 1º, inciso III,
alínea ‘a’, da Constituição Federal [ou seja, 60 anos de idade e 35 anos de contribuição, se homem,
e 55 anos de idade e 30 anos de contribuição, se mulher], de um ano de idade para cada ano de
contribuição que exceder a condição prevista no inciso I do caput deste artigo [ou seja, 35 anos de contribuição, se homem, e 30 anos de contribuição, se mulher]’.
23. Essa nova regra de transição ofereceu àqueles que ingressaram no serviço público até
16/12/1998 e tivessem mais de 25 anos de serviço público, quinze anos na carreira e cinco no cargo
(representando um aumento de exigências em relação à regra estabelecida no art. 6º da EC
nº 41/2003) a possibilidade de, uma vez completado o tempo mínimo de contribuição, aplicar um
redutor correspondente a cada ano de contribuição que excedesse o tempo mínimo. Nenhuma palavra
é dita quanto ao abono de permanência na EC nº 47/2005, possivelmente porque o foco do legislador
quanto ao art. 40 da CF seria não a alteração das regras para aposentadoria, mas o estabelecimento
de exceções à regra geral, com a inserção de mecanismos que beneficiassem os servidores deficientes,
que exercem atividades perigosas/insalubres ou que já tivessem completado o tempo mínimo de contribuição, mas não a idade mínima.
24. Apesar de tal silêncio, o que se vê claramente foi a intenção do legislador, ao longo do
tempo, em desestimular aposentadorias precoces ou, por outro diapasão, incentivar a permanência
em atividade do servidor que já tivesse preenchido os requisitos para aposentadoria voluntária, seja
na forma inicial de isenção da contribuição previdenciária, seja por meio da concessão do abono de
permanência, até completarem setenta anos de idade, quando seriam compulsoriamente aposentados.
25. O próprio Acórdão 698/2010-TCU-Plenário, mencionado pela autoridade consulente,
manifestou, por meio do Voto que o suporta, o entendimento de que ‘o abono de permanência foi
criado como forma de incentivo para que o servidor permaneça em atividade, retardando a
aposentadoria em contrapartida à inexigibilidade de pagamento da contribuição previdenciária’,
‘a concessão do benefício representa uma economia aos cofres públicos, pois, continuando o agente
público em atividade, a Administração não teria que lhe pagar proventos de aposentadoria e nem
necessidade de promover nova admissão, com vistas a preencher o cargo que ficaria vago caso o
servidor optasse por se aposentar’ e, ‘ao mesmo tempo, institui-se um incentivo para que se possa
contar com uma força de trabalho supostamente capacitada e experimentada na atividade’. Desse
modo, ‘adotar uma interpretação restritiva dos dispositivos constitucionais que regulam a questão
seria caminhar no sentido de apequenar a eficácia do instituto do abono de permanência,
contrastando com a própria finalidade dos ditames presentes na Carta Magna. Assim, a interpretação
que mais tutela os interesses dos servidores e da Administração é a que protege a meta, o sentido (télos)
dos dispositivos sob análise’, garantindo ‘o referido direito para aqueles que, mesmo podendo se aposentar
de forma voluntária com base no art. 2º da EC nº 41/2003, mantenham-se na atividade’, bem como
‘o pagamento do dito benefício para aqueles que reúnem condições para se inativar sob as regras
vigentes até a edição da referida EC nº 41/2003, desde que se mantenham em atividade’, ficando evidente
‘que o legislador constitucional ao criar a figura do abono de permanência, no âmbito da EC nº 41/2003,
teve a intenção de estendê-la a todas as hipóteses de aposentadoria voluntária, vigentes àquela época,
seja em âmbito constitucional, seja em âmbito legal, em respeito ao direito adquirido até então’, e portanto
‘não se mostra razoável a interpretação que afasta a possibilidade de conceder tratamento isonômico aos
servidores policiais [hipótese de que então se tratava], para se buscar interpretação mais restritiva no
sentido de que, caso optem por permanecerem em atividade após a implementação da condição para
aposentadoria voluntária, nos termos da lei especial, devam fazê-lo sem direito à percepção do abono
permanência, até que atinjam os sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem,
e cinquenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher, conforme estipula
o art. 40, § 1º, III, ‘a’, da Constituição Federal, o qual faz menção expressa ao § 19, do
próprio art. 40 da Constituição Federal’. Desse modo, ‘não há justa razão para que alguns
servidores públicos com direito à aposentadoria voluntária, ainda que especial, ao optarem
por continuar trabalhando até a aposentadoria compulsória, deixem de receber o abono de permanência,
enquanto outros, submetidos ao mesmo regime de previdência, fazem jus ao benefício caso permaneçam
na ativa’, e ‘a única forma de harmonizar o § 19 do art. 40 da CF aos princípios e valores constitucionais,
entre os quais a eficiência administrativa e, sobretudo, a isonomia, é aceitar a tese de que o que justifica
o pagamento do abono de permanência aos servidores sujeitos à aposentadoria especial é o seu direito
à aposentadoria voluntária que, nesse caso, deve prevalecer à literalidade do texto do dispositivo’.
26. Por fim, a Orientação Normativa MPS/SPS nº 2/2009, de cuja aplicação alude a
autoridade consulente, dispõe sobre os regimes próprios de previdência social, tratando
especificamente em seu art. 86 sobre o abono de permanência, nos seguintes termos (grifos ausentes
no original):
‘Art. 86. O servidor titular de cargo efetivo que tenha completado as exigências para
aposentadoria voluntária estabelecidas nos arts. 58 e 67 e que optar por permanecer em atividade,
fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária,
até completar as exigências para aposentadoria compulsória contida no art. 57 [ou seja, idade de setenta anos].
§ 1º O abono previsto no caput será concedido, nas mesmas condições, ao servidor que, até 31 de
dezembro de 2003, tenha cumprido todos os requisitos para obtenção da aposentadoria voluntária,
com proventos integrais ou proporcionais, com base nos critérios da legislação então vigente,
como previsto no art. 81, desde que conte com, no mínimo, vinte e cinco anos de contribuição, se mulher, ou trinta anos, se homem.
§ 2º O recebimento do abono de permanência pelo servidor que cumpriu todos os requisitos para
obtenção da aposentadoria voluntária, com proventos integrais ou proporcionais, em qualquer
das hipóteses previstas nos arts. 58 [ou seja, aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição,
pela regra geral instituída pela EC nº 20/1998], 67 [ou seja, aposentadoria voluntária pela regra de
transição do art. 2º da EC nº 41/2003] e 81 [ou seja, aposentadoria voluntária pela regra do art. 3º da EC nº 41/2003],
conforme previsto no caput e § 1º, não constitui impedimento à concessão do benefício de acordo com
outra regra vigente, inclusive as previstas nos arts. 68 [ou seja, aposentadoria voluntária pela regra
do art. 6º da EC nº 41/2003] e 69 [ou seja, aposentadoria voluntária pela regra do art. 3º da EC nº 47/2005],
desde que cumpridos os requisitos previstos para essas hipóteses, garantida ao segurado a opção pela mais vantajosa.
§ 3º O valor do abono de permanência será equivalente ao valor da contribuição efetivamente
descontada do servidor, ou recolhida por este, relativamente a cada competência.
§ 4º O pagamento do abono de permanência é de responsabilidade do respectivo ente federativo e
será devido a partir do cumprimento dos requisitos para obtenção do benefício conforme disposto no
caput e § 1º, mediante opção expressa do servidor pela permanência em atividade.
§ 5º Em caso de cessão de servidor ou afastamento para exercício de mandato eletivo, o
responsável pelo pagamento do abono de permanência será o órgão ou entidade ao qual incumbe
o ônus pelo pagamento da remuneração ou subsídio, salvo disposição expressa em sentido
contrário ao termo, ato, ou outro documento de cessão ou afastamento do segurado.
§ 6º Na concessão do benefício de aposentadoria ao servidor titular de cargo efetivo, ainda que
pelo RGPS, cessará o direito ao pagamento do abono de permanência’.
27. Vê-se, portanto, que o pagamento de abono de permanência a servidores que
satisfaçam as exigências para aposentadoria voluntária com base no art. 3º da EC nº 47/2005 é
reconhecido pelo art. 86, § 2º, da referida norma previdenciária, mais uma vez indo ao encontro do
entendimento já manifestado por este Tribunal quanto à abrangência do texto que criou o benefício.
Proposta de encaminhamento:
28. Assim sendo, opina-se, nos termos do art. 1º, inciso XXV, do Regimento Interno do
TCU:
a) por que o Tribunal conheça da presente consulta, por preencher os requisitos de
admissibilidade previstos nos arts. 264 e 265 do Regimento Interno do TCU, para responder ao
Presidente do Tribunal Superior do Trabalho e do Conselho Superior da Justiça do Trabalho que é
lícita a concessão de abono de permanência nas hipóteses em que sejam implementados, por
servidores ou magistrados, os requisitos para aposentadoria com base na regra do art. 3º da Emenda
Constitucional nº 47/2005, no caso de opção por permanecer em atividade, sendo aplicável ao caso o
disposto no art. 86 da Orientação Normativa MPS/SPS nº 2/2009;
b) pelo envio do acórdão que vier a ser proferido, bem como do relatório e voto que o
fundamentarem, à autoridade consulente;
c) pelo arquivamento do presente processo”.
É o Relatório.
PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO
Preliminarmente, registro que a presente consulta, apresentada a esta Corte de Contas pelo
Exmo. Sr. Presidente Conselho Superior da Justiça do Trabalho, Ministro João Oreste Dalazen, foi
formulada em conformidade com os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 264 e 265 do
Regimento Interno do TCU, podendo, dessa maneira, ser conhecida pelo Tribunal.
2. De acordo com a peça inicial, o consulente indaga acerca da “possibilidade de aplicação
da Orientação Normativa MPS/SPS nº 2/2009 para concessão de abono de permanência nas hipóteses em que sejam implementados, por servidores ou magistrados, os requisitos para aposentadoria com base na regra do art. 3º da Emenda Constitucional nº 47/2005, no caso de opção por permanecer em atividade”.
3. E aí, já no mérito, acompanho as conclusões havidas pela Sefip, que, de forma
percuciente, além de ter invocado importante precedente jurisprudencial acerca da matéria constante
destes autos (Acórdão 698/2010-TCU-Plenário), consignou em seu parecer todo o ordenamento
jurídico-constitucional pertinente, o que acabou por evidenciar a plausibilidade da concessão de
abono-permanência na hipótese levantada pelo consulente.
4. Por essa razão, não tenho reparos a efetuar sobre a análise da Sefip, em face do que
incorporo os fundamentos de seu parecer, desde já, às presentes razões de decidir, sem prejuízo de
tecer algumas considerações adicionais a respeito, conforme passo a discorrer.
5. A par de todas as considerações expendidas pela unidade técnica, entendo que, para que se
possa obter uma ampla compreensão do tema, necessário se faz estabelecer a devida distinção entre
os dois pontos que são tratados nos autos: aposentadoria e abono de permanência.
6. Ao estabelecer novas regras de aposentadoria para os servidores admitidos antes de
16/12/1998, o art. 3º da Emenda Constitucional nº 47, de 6 de julho de 2005, reformou os direitos
que já assistiam aos servidores públicos que se encontravam nessa condição. É que, a partir da
edição da EC nº 47/2005, tornou-se possível, para aquele se enquadre na regra de transição
nela estabelecida, que cada ano de contribuição excedente ao mínimo exigido corresponda a um ano de desconto em relação à idade mínima exigida.
7. Trata-se, volto a dizer, da reforma sobre o direito ao benefício de aposentadoria que
assistia a esses servidores, com reflexos exclusivos sobre a contagem de tempo de contribuição, sem
que tal modificação tenha resultado em efeitos sobre o regime previdenciário a que eles se
encontravam vinculados, tampouco sobre os demais benefícios a que tinham direito antes da mudança e que não foram tratados pela EC nº 47/2005.
8. Bem se vê que, além do benefício de aposentadoria que já lhes era garantido antes da
edição da EC nº 47/2005, os servidores com ingresso no serviço público anterior a 16/12/1998 já
faziam jus também ao benefício do abono de permanência – para o caso daqueles que, tendo
cumprido as condições exigidas para a inatividade, optassem por permanecer na atividade.
E, sendo assim, entendo que o silêncio da EC nº 47/2005 quanto ao benefício do abono de permanência
não pode ser invocado com vistas a que se dê uma interpretação restritiva ao alcance para a concessão do abono,
mesmo porque, segundo a boa técnica de interpretação, como a EC 20/1998 e a EC 47/2005
constituem normas geral e especial, respectivamente, as disposições desta emenda
específica não deveriam necessariamente modificar nem revogar as disposições veiculadas
por aquela emenda de caráter geral, salvo quando, expressa ou tacitamente, houver disposição em contrário.
9. Enfim, e à vista das considerações ora expendidas, reafirmo minha anuência ao
encaminhamento sugerido pela unidade técnica, no sentido de que o consulente seja informado da
plausibilidade jurídica de concessão de abono de permanência nas hipóteses em que sejam cumpridos,
por servidores ou magistrados, os requisitos para aposentadoria com base na regra
do art. 3º da Emenda Constitucional nº 47/2005, no caso de opção por permanecer em atividade,
sendo aplicável ao presente caso por analogia, o disposto nos arts. 58, 67, 81 e 86, da Orientação Normativa MPS/SPS nº 2, de 31 de março de 2009, que aduzem:
“(...) Art. 58. O servidor fará jus à aposentadoria voluntária por idade e tempo de
contribuição, com proventos calculados na forma prevista no art. 61, desde que preencha,
cumulativamente, os seguintes requisitos:
I - tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público na União, nos
Estados, no Distrito Federal ou nos Municípios, conforme definição do inciso VIII do art. 2º;
II - tempo mínimo de cinco anos de efetivo exercício no cargo efetivo em que se der a
aposentadoria; e
III - sessenta anos de idade e trinta e cinco de tempo de contribuição, se homem, e
cinqüenta e cinco anos de idade e trinta de tempo de contribuição, se mulher.
(...) Art. 67. Ao servidor que tenha ingressado por concurso público de provas ou de
provas e títulos em cargo efetivo na administração pública direta, autárquica e fundacional, da
União, dos Estados do Distrito Federal ou dos Municípios, até 16 de dezembro de 1998, é facultado
aposentar-se com proventos calculados de acordo com o art. 61 quando o servidor, cumulativamente:
I - tiver cinqüenta e três anos de idade, se homem, e quarenta e oito anos de idade, se
mulher;
II - tiver cinco anos de efetivo exercício no cargo em que se der a aposentadoria; e
III - contar tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de:
a) trinta e cinco anos, se homem, e trinta anos, se mulher; e
b) um período adicional de contribuição equivalente a vinte por cento do tempo que, na
data prevista no caput, faltava para atingir o limite de tempo constante da alínea “a”.
§ 1º O servidor de que trata este artigo que cumprir as exigências para aposentadoria na
forma do caput terá os seus proventos de inatividade reduzidos para cada ano antecipado em relação
aos limites de idade estabelecidos pelo inciso III do art. 58, observado o art. 60, na seguinte
proporção:
I - três inteiros e cinco décimos por cento, para aquele que tiver completado as exigências
para aposentadoria na forma do caput até 31 de dezembro de 2005, independentemente de a
concessão do benefício ocorrer em data posterior àquela; ou
II - cinco por cento, para aquele que completar as exigências para aposentadoria na
forma do caput a partir de 1º de janeiro de 2006.
§ 2º O número de anos antecipados para cálculo da redução de que trata o § 1º será
verificado no momento da concessão do benefício.
§ 3º Os percentuais de redução de que tratam os incisos I e II do § 1º serão aplicados
sobre o valor do benefício inicial calculado pela média das contribuições, segundo o art. 61,
verificando-se previamente a observância ao limite da remuneração do servidor no cargo efetivo,
previsto no § 9º do mesmo artigo.
§ 4º Aplica-se ao magistrado e ao membro do Ministério Público e de Tribunal de Contas
o disposto neste artigo.
§ 5º Na aplicação do disposto no § 4º, o magistrado ou o membro do Ministério Público
ou de Tribunal de Contas, se homem, terá o tempo de serviço exercido até 16 de dezembro de 1998,
contado com acréscimo de dezessete por cento, observando-se o disposto nos §§ 1º, 2º e 3º.
§ 6º O segurado professor, de qualquer nível de ensino, que, até a data de publicação da
Emenda Constitucional nº 20, de 1998, tenha ingressado, regularmente, em cargo efetivo de
magistério na União, Estados, Distrito Federal ou Municípios, incluídas suas autarquias e fundações,
e que opte por aposentar-se na forma do disposto no caput, terá o tempo de serviço, exercido
até a publicação daquela Emenda, contado com o acréscimo de dezessete por cento, se homem,
e de vinte por cento, se mulher, desde que se aposente, exclusivamente, com tempo de efetivo
exercício nas funções de magistério, observado o disposto nos §§ 1º, 2º e 3º.
§ 7º As aposentadorias concedidas conforme este artigo serão reajustadas para manter o
valor real, de acordo com o disposto no art. 83.
(...) Art. 81. É assegurada a concessão de aposentadoria e pensão a qualquer tempo, aos
segurados e seus dependentes que, até 31 de dezembro de 2003, tenham cumprido os requisitos
para a obtenção destes benefícios, com base nos critérios da legislação então vigente, observado
o disposto no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal.
Parágrafo único. Os proventos da aposentadoria a ser concedida aos segurados referidos
no caput, em termos integrais ou proporcionais ao tempo de contribuição já exercido até 31 de
dezembro de 2003, bem como as pensões de seus dependentes, serão calculados de acordo com a
legislação em vigor à época em que foram atendidas as prescrições nela estabelecidas para a
concessão desses benefícios ou nas condições da legislação vigente, conforme opção do segurado.
(...) Art. 86. O servidor titular de cargo efetivo que tenha completado as exigências para
aposentadoria voluntária estabelecidas nos arts. 58 e 67 e que optar por permanecer em atividade,
fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária, até
completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no art. 57.
§ 1º O abono previsto no caput será concedido, nas mesmas condições, ao servidor que,
até 31 de dezembro de 2003, tenha cumprido todos os requisitos para obtenção da aposentadoria
voluntária, com proventos integrais ou proporcionais, com base nos critérios da legislação então
vigente, como previsto no art. 81, desde que conte com, no mínimo, vinte e cinco anos de contribuição,
se mulher, ou trinta anos, se homem.
§ 2º O recebimento do abono de permanência pelo servidor que cumpriu todos os
requisitos para obtenção da aposentadoria voluntária, com proventos integrais ou proporcionais, em
qualquer das hipóteses previstas nos arts. 58, 67 e 81, conforme previsto no caput e § 1º, não
constitui impedimento à concessão do benefício de acordo com outra regra vigente, inclusive
as previstas nos arts. 68 e 69, desde que cumpridos os requisitos previstos para essas hipóteses,
garantida ao segurado a opção pela mais vantajosa.
§ 3º O valor do abono de permanência será equivalente ao valor da contribuição
efetivamente descontada do servidor, ou recolhida por este, relativamente a cada competência.
§ 4º O pagamento do abono de permanência é de responsabilidade do respectivo ente
federativo e será devido a partir do cumprimento dos requisitos para obtenção do benefício
conforme disposto no caput e § 1º, mediante opção expressa do servidor pela permanência em atividade.
§ 5º Em caso de cessão de servidor ou de afastamento para exercício de mandato eletivo, o
responsável pelo pagamento do abono de permanência será o órgão ou entidade ao qual incumbe o
ônus pelo pagamento da remuneração ou subsídio, salvo disposição expressa em sentido
contrário no termo, ato, ou outro documento de cessão ou afastamento do segurado.
§ 6º Na concessão do benefício de aposentadoria ao servidor titular de cargo efetivo,
ainda que pelo RGPS, cessará o direito ao pagamento do abono de permanência.”
Por todo o exposto, pugno por que seja adotada a deliberação que ora submeto à apreciação
deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões, em 13 de junho de 2012.
ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO
Relator
ACÓRDÃO Nº 1482/2012 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 011.665/2012-2.
2. Grupo I – Classe de Assunto: III – Consulta.
3. Interessado: Presidente do Conselho Superior da Justiça do Trabalho, Ministro João Oreste Dalazen.
4. Órgão: Conselho Superior da Justiça do Trabalho (CSJT) – JT.
5. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Sefip.
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos acerca de consulta formulada pelo
Exmo. Sr. Presidente Conselho Superior da Justiça do Trabalho (CSJT), Ministro João Oreste Dalazen,
acerca da “possibilidade de aplicação da Orientação Normativa MPS/SPS nº 2, de 31 de março de 2009,
para concessão de abono de permanência nas hipóteses em que sejam implementados, por servidores
ou magistrados, os requisitos para aposentadoria com base na regra do art. 3º da Emenda Constitucional
nº 47/2005, no caso de opção por permanecer em atividade”;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do
Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente consulta, uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade
previstos nos arts. 264 e 265 do Regimento Interno do TCU;
9.2. responder ao nobre Presidente do Conselho Superior da Justiça do Trabalho que é
lícita a concessão de abono de permanência, de que trata o art. 3º, § 1º, da Emenda Constitucional
nº 20, de 15 de dezembro de 1998, nas hipóteses em que sejam implementados, por servidores ou
magistrados, os requisitos para aposentadoria com base na regra do art. 3º da Emenda Constitucional nº 47,
de 5 de julho de 2005, no caso de opção por permanecer em atividade, sendo aplicável ao caso,
por analogia, o disposto no art. 86 da Orientação Normativa MPS/SPS nº 2, de 2009;
9.3. encaminhar cópia do presente Acórdão, acompanhado do Relatório e da Proposta de
Deliberação que o fundamenta, ao Conselho Superior da Justiça do Trabalho; e
9.4. arquivar o processo.
10. Ata n° 22/2012 – Plenário.
11. Data da Sessão: 13/6/2012 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1482-22/12-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (na Presidência), Valmir Campelo, Aroldo Cedraz,
Raimundo Carreiro, José Jorge e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: André Luís de Carvalho (Relator) e Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
AUGUSTO NARDES
(Assinado Eletronicamente)
ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO
Vice-Presidente, no exercício da Presidência
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral, em exercício